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《中华人民共和国生态环境法典》（以下简称《生态环境法典》）自8月15日正式施行后，生态环境法律体系建设进入法典时代。笔者在学习《生态环境法典》的过程中发现，这部法典不仅是一部抽象意义上的生态环保法律体系总成，更是指导我们在日常行政执法工作中破解现实困境的“工具书”。比如，《生态环境法典》第一千零六十条规定将“按日计罚”的情形由原来的“违法排放污染物”扩大为“违反法律法规规定排放污染物”，将过去仅限于大气、部分水污染类型的按日计罚扩展到所有的污染类型。由此也引发笔者对如何做好新旧法衔接、规范涉企执法以及提高执法效率的一些思考。

从“局部威慑”到“全面覆盖”

以前，按日连续处罚的规定散见于《中华人民共和国环境保护法》及各单行法中，标准不太统一。在基层执法中，我们发现这种“局部适用”存在明显的盲区。比如，在工业固废违规贮存、工业噪声超标等领域，由于只能适用“一次性罚款”，部分企业算起了“经济账”，把交罚款当成“排污费”，导致屡罚屡犯、拒不整改的现象时有发生。

《生态环境法典》第一千零六十条把这些规则统一了起来，将适用范围概括为“违法排放、倾倒、处置污染物、废弃物或者其他物质”。这一范围扩大有三个好处：一是实现了对各类环境要素的平等保护，填补了土壤、噪声等领域的制度空白；二是适应了我国地域辽阔、产业差异大的国情，实现全要素覆盖；三是通过概括性条款与地方立法授权相结合，给地方因地制宜解决特色环境问题留出了空间。

优化营商环境背景下，基层适用新规面临的现实困难

当下，在全国大力推行优化营商环境的大环境下，强调规范涉企行政执法行为，坚决杜绝“趋利性执法”，反对“小过重罚”的大背景下，按日连续处罚的全面扩围使得基层执法面临更大的现实困难。

一是“拒不改正”认定与企业的“合理整改期”。优化营商环境的背景下，执法不仅“合法”，更要“合理”，给予企业必要的整改缓冲期。“按日计罚”往往以责令改正次日起始计算。对需定制环保设备、工程改造等问题而言，客观上需要几十天甚至几个月。如果责令改正期限规定太短，而企业由于“客观不能”而不是出于“主观恶意”，导致无法在规定的期限内进行改正，是否就直接认定其为“拒不改正”，进而适用按日计罚制度呢？这在实体上过于僵化，容易导致企业出现“被动违法”。

二是“新法典”与“旧办法”错位，基层裁量缺少精细标准。法典第一千零六十条将按日计罚扩大到所有的污染种类上，但是其核心配套规章《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》，依然在使用2015年的版本。近10年来，随着新污染物治理、复杂工艺无组织排放等新的情况不断出现，而2015年旧办法中的违法行为分类、计罚基数核算、复查认定标准均已明显滞后，“新法”遇上“旧规”，使得基层在面临土壤、噪声、固废等新领域时缺少明确的裁量基准，自由裁量空间被动扩大。企业最需要的是明晰的合规指引，若因配套制度滞后出现“同案不同罚”或“泛化适用”按日计罚，则将严重破坏执法的可预期性，无形中增加企业的合规成本。所以，加快修订配套规章、厘清新类型行为的执法边界，是破解这个难题的当务之急。

三是如何在保持“按日计罚”威慑力的同时，防范“趋利执法”和“小过重罚”。按日连续处罚一旦启动，罚款金额往往以数倍甚至数十倍量级放大。法典适用范围扩大后，原本被排除在外的“轻微超标”或“首次违法且及时改正”等情形，也面临被纳入按日计罚的风险。如果严格死抠条文，把适用范围扩大解读为“执法无禁区”，可能导致过罚不当；如果为了优化营商环境而过度限缩新条款的适用，又可能陷入执法不严的质疑。如何科学设定适用边界，准确区分主观恶意与客观原因，使按日连续处罚在发挥威慑功能的同时不偏离“过罚相当”的原则？

关于用好“按日计罚”的几点思考

面对上述挑战，生态环境部门不能因噎废食，而应在法典精神的指引下，通过制度完善和理念转变，全面提升执法效能，实现高水平保护与高质量发展的良性互动。

呼吁加快修订配套规章，给基层提供更明确的操作指南。《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》自2015年施行至今近十年未曾进行全面修订。建议针对“新法”与“旧规”的错位，尽快启动修订工作，或出台配套的《按日连续处罚适用指南》。重点针对法典扩围后的土壤、噪声、固废及新污染物等新场景，细化违法行为分类界定、明确计罚基数核算模型与复查认定标准。及时、有效地进行制度更新，弥补基层执法领域的制度缺位，最大限度地缩小因立法滞后而带来的自由裁量权空间，给企业生产经营活动创造一个稳定、可预期的法律环境。

查过程而不只看结果，让“拒不改正”的认定更客观。法典将按日计罚适用范围由单纯的“末端排放超标”，扩大到“违法排放、倾倒、处置”。这就要求对“拒不改正”的认定不能仅限于末端监测数据达标与否，而应贯穿企业生产经营及治污全过程。基层执法要克服“重结果轻过程”的思想，在复查过程中要尽量搜集“过程性材料”。例如，在查处某企业违规贮存固废案时，复查不仅要看固废是否清运，更要核查其是否修复破损管网、是否建立规范台账。通过综合评估企业在全过程中的整改举措，科学区分“主观恶意”与“客观不能”，将“合理整改期”纳入裁量说理，坚决避免“一刀切”式执法。

完善裁量基准体系，探索“说理式”执法及合规指引。为解决威慑力与“小过重罚”之间的冲突，“过罚相当”原则应作为一条主线。首先，在省级层面尽快制定裁量标准补充细则，明确“轻微超限”“初次违法”等情况下的不予或减免处罚事项清单，从源头减少“趋利执法”。另一方面，全面实施“说理式”执法，对企业讲清法典新规定和整改方法；并建立执法回访制度，对案件相关的企业进行“回头看”，把执法的好坏由“罚了多少钱”变成“改得怎么样”，让“执法+服务”帮助企业规范经营。

从过去的分散立法到如今的法典统领，按日连续处罚制度适用范围的扩大，体现了对环境要素平等保护的立法理念。作为一线执法人员，我们既要准确运用法典赋予的职权，也要在个案中审慎把握尺度，在严格执法与保护企业合法权益之间找到平衡。只有这样，才能让“按日计罚”真正成为督促企业治污的有效手段，而不是压垮企业的重担。

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