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建设项目竣工环境保护验收，是对配套环保设施建设与调试情况的全面核查，也是项目正式投产前的重要关口。《建设项目环境保护管理条例》第十七条第二款明确规定，建设单位在验收过程中，应当如实查验、监测、记载建设项目环境保护设施的建设和调试情况，不得弄虚作假。一旦验收环节失守，其后续的环境影响将难以估量。该条例第十九条亦规定，未经验收或者验收不合格的，建设项目不得投入生产或者使用。

与此相应，该条例第二十三条对验收弄虚作假行为设置了严厉的处罚：处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，还可报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。

然而在执法实务中，关于此类违法行为的行政处罚追溯期限问题，出现了一些值得探讨的争议，焦点在于：验收弄虚作假这个行为，是否具有“连续或继续状态”？

《行政处罚法》第三十六条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。该条第二款进一步明确，期限从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。

即将于2026年8月15日施行的《生态环境法典》第一千零五十四条第一款亦将造成环境污染、生态破坏等危害后果的违法行为追溯期延长至五年，其他违法行为为二年，起算规则与《行政处罚法》保持一致。

正是这个“连续或继续状态”的认定，引发了不同看法。

一种观点认为，验收弄虚作假是一次性完成的动作。它只能发生建设项目进行自主验收的这个特定阶段，一旦自主验收完成，弄虚作假的行为就结束了。如果从这一刻起超过追溯期限未被发现，就不应再追究。

另一种观点则认为，这个违法行为是持续的。只要那个靠着虚假报告过关的建设项目还在生产或使用，其“未依法履行验收义务”的状态就一直在延续，违法行为并未终了。

笔者认同第二种观点。

理由一：环保设施“三同时”验收制度违法行为的连续状态已有明确认定

原环境保护部《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》（环政法函〔2018〕31号）明确指出：“建设项目违反环保设施‘三同时’验收制度投入生产或者使用期间，由于违反环保设施‘三同时’验收制度的违法行为一直处于连续或者继续状态，因此，即使‘未批先建’违法行为已超过二年行政处罚追溯期限，环保部门仍可以对违反环保设施‘三同时’验收制度的违法行为依法作出处罚，不受‘未批先建’违法行为行政处罚追溯期限的影响。”

这份函件的核心逻辑很清晰：违反环保设施“三同时”验收制度的行为，在建设项目投入生产或使用期间始终处于连续或继续状态——只要项目还在生产或使用，违反这一制度的状态就一直在持续。

那么，验收弄虚作假是否属于违反“三同时”验收制度的行为？笔者认为答案是肯定的。环保设施“三同时”验收制度是建设项目环境管理的一项基本制度，建设单位通过弄虚作假手段通过验收，本质上并未真正履行法定的验收义务。这种“未依法履行验收义务”的违法状态，并不会因为一份虚假验收报告的出炉而自动终结。恰恰相反，只要这个项目还在违规生产，建设单位就一天也没有真正纠正其违法行为，这种违法状态是持续存在的。

理由二：从法律责任结构看，它与“未验先投”具有同等性质

在《建设项目环境保护管理条例》第二十三条中，立法者将两种情形并列规定，并适用完全相同的罚则：一种是“需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用”；另一种就是“在环境保护设施验收中弄虚作假”。

这一立法结构清晰地表明，在立法者的评价体系中，验收弄虚作假与“未验先投”在违法性质、危害程度和社会危害性上是被同等对待的。二者的核心共性在于：建设单位均未真正履行法定的验收义务，均导致建设项目在不符合环保要求的情况下违规投入运行。

既然环政法函〔2018〕31号已明确“未验先投”类违法行为具有连续或继续状态，而法律又将验收弄虚作假与之并列且适用同等罚则，那么两者在追溯期限的认定上也应当保持一致。

理由三：认定为非持续状态将产生监管漏洞

如果我们把验收弄虚作假看作一个独立的、一次性完成的动作，就会出现一个令人担忧的局面：一个企业通过造假手段通过了验收，然后安安稳稳地生产了几年，当监管部门最终发现当年的造假行为时，却因为超过了追溯期限而无法处罚。

这无异于为违法者提供了一个可以钻的制度空子。只要造假行为在追溯期内未被发现，后续就可以高枕无忧。这种结果显然背离了加强环境监管的立法初衷，也无法体现法律的公平与威严。从实践效果看，将此类行为认定为持续状态，才能有效堵塞这一漏洞，打消违法者的侥幸心理。

建议：统一认定标准，堵塞制度漏洞

综合以上分析，笔者认为验收弄虚作假行为应当被认定为具有连续状态。其行政处罚的追溯期限，不应从虚假验收报告完成之日起算，而应从违法行为真正终了之日——也就是建设单位纠正违法行为、重新规范履行验收程序之日或者建设项目停止生产使用之日起算。

这样处理，既能避免因理解偏差导致的法律追诉漏洞，也能更好地督促建设单位在整个项目生命周期内对环保守法保持敬畏之心，让法律制度真正发挥应有的威慑作用。

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